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论行政法信赖保护原则的法理基础

发布时间:2017-08-25 09:32:00 作者: 来源:

作者︱郭林雄(中国政法大学法学院)

原载︱《黑龙江省政法管理干部学院学报》2017年第3期

【摘要】 信赖保护原则在我国行政法体系中是否已经确立尚存争议,而争议的原因除了规范性文件尚未写明之外,学术界对其定义无法达成统一意见以致其定义不甚明确亦是主要原因。而学术界对该原则定义存在争议,根本原因在于对其法理基础存在较大争议。因此,通过分析论证,从而明确信赖保护原则的法理基础,存在学术研究的必要性。

信赖保护原则作为域外原则,其是否符合我国国情需要仍需理论探讨与实践检验,虽然有学者认为我国《行政许可法》第8条及其他规范性文件已确立了信赖保护原则,但有的学者却并非如此认为,且由于法条原文并未写明信赖保护原则。因此,该原则在我国是否已经确立仍是有待实践检验的问题,同时,我国是否需要在法律体系中确立该原则同样是待证成的问题。但上述问题并不妨碍对该原则进行学理分析,从而开阔我国法学者的行政法视野、发散思维。

一、信赖保护原则的定义

对于信赖保护原则这一法学领域内业已存在的法律原则进行分析研究,其属于法学领域内的学术研究,那么,就应当通过法学的研究方法加以分析。拉伦茨认为,“法学要‘理解’这些对他而言‘既存的事务’以及隐含在其中的意义关联,可见法学要认识隐含在立即可解的字义背后的意涵,并将之表达出来”{1}。质言之,理解法学概念,就应当从其定义开始分析,因此,对信赖保护原则的分析,亦是如此。

信赖保护原则的定义在学界尚未达成一致,基本有如下观点:有的学者认为,信赖保护原则是指公民、法人或其他组织对行政机关及其管理活动已产生信赖利益,并且这种信赖利益因其具有正当性而应得到保护,行政机关不得随意变动这种行为,或者如果变动必须补偿相对方的信赖损失{2};有的学者认为,信赖保护原则是指行政主体应当确保行政管理活动的稳定性与连贯性,保护相对人对行政权力正当合理的信赖,即行政主体不得随意变更或撤销已经生效的行政行为,如果因公共利益确需改变或撤销原行政行为的,对于由此给相对人造成的损失应当给予相应的补偿{3}。

通过上述学者对信赖原则的定义,我们可以通过归纳的方法概括出行政法的信赖保护原则的一般性概念为:行政相对人对公权力的行使结果(这种公权力的行使主体往往是行政机关),产生了合理信赖,并基于该信赖衍生了正当利益,法律制度就应当对该利益进行保障。公权力的主体不能任意变动这种行为,如果变动,应当进行利益衡量或者补偿。通过这一定义,我们不难发现该原则对保障公民权益、维护行政的可预期性上确有裨益,但是其定义却无统一定论,固然,我们能够通过对学说的归纳得出该原则其一般性、无异议的特征,但因此也会对该原则的缺乏全面的理解,因此,应当通过对该原则的法理基础进行剖析,从而证成其具体由来,才能全面的理解该原则,进而正确的使用该原则。

二、信赖保护原则的法理基础

信赖保护原则的法理基础目前学术界争议较大,其中说理、论证得到较多学者支持的法理基础有:诚实信用原则类推说、合法预期保护说、法本质说、一般法律思想说以及、法安定性原则说,并且近年来,部分学者开始支持多支柱说。真理是越辩越明的,但每一种声音都应当具有被倾听的机会,因此,在研究信赖保护原则的法理基础的过程中,我们有必要对其各种学术观点进行一一分析、比较。

(一)诚实信用原则类推说

对信赖保护原则持诚实信用原则类推说的学者认为,行政法的信赖保护原则是民法上的诚实信用原则在行政法领域的类推适用。其中比较经典的表述是盐野宏教授表述的信义原则,认为信赖保护原则是“(信义诚实的原则)作为民法典中所规定的、被认为表现了法的一般原理的原理……而在行政法的层面,具有典型意义的是对因为信赖行政机关的言行而采取了行动者的保护的问题,所以,可以将其作为信赖保护原则进行归纳整理”{4}。

(二)源于合法预期保护说

对信赖保护原则持合法预期说的学者认为,行政法的信赖保护原则源于英国的合法预期保护制度,而我国的合法预期保护原则的研究学者余凌云教授认为狭义上的合法预期保护的既不是权利,也不是可保护利益,而是相对人因为行政机关的行为而产生的对预期的信赖。对合法预期的保护源自现代社会具有“信赖保护”、“法治”、“良好行政”以及“经济效率”等几个基本诉求,并认为德国行政程序法及德国法在有关授益或负担行政行为的撤回、撤销、废止理论中体现的是英国的合法预期保护原则的精神与概念{5},质言之,确定德国行政法信赖保护原则的行政程序法在余教授认为是合法预期保护原则的德国化表现。

(三)“法本质”与“一般法律思想”说

“法本质”说的学者认为,法乃是由国民法意识所成立的价值判断。正当的事于公法和私法均予承认,不正当的事于公法和私法均不被承认。而这一判断的根本要求乃诚实信用。因此,该原则构成法规范,并全面直接适用于所有法规范之中。持“一般法律思想”说的学者认为,行政法中的信赖保护原则并非由民法规则类推而来,而是自始致终地存在于行政法中的,只是民法领域中较早地发现了该原则而已。行政法中未规定信赖保护原则,不等于说行政法中不存在信赖保护原则。信赖保护原则乃是一般法律思想的必然表现,在所有法律秩序中具有规范法律交易的任务{6}。

(四)法安定性原则说

持法安定性原则说观点的学者认为该原则源于德国,应当从德国主流学者的目前研究观点得出法理依据,刘飞教授写明在德国行政法学界目前较为一致的观点认为,联邦宪法法院于1961年12月19日作出的裁判奠定了信赖保护原则的基础。该裁判的部分表述也被视为对信赖保护原则的经典阐释:“法安定性原则乃法治国家原则之基本要素。对于国家可能对其作出的干涉行为,公民应能有所预期并采取相应措施;公民应当能够信赖的是,对于其基于现行法作出的行为,法律秩序应以其原本所应获得的所有法律后果予以回应……对于公民言,法安定性原则首先意味着信赖保护。”{7}联邦宪法法院在上述裁判中对于信赖保护原则渊源所作的认定,其逻辑链条为信赖保护原则源于法安定性原则,而法安定性原则源于法治国家原则。依据该推论模式,法安定性原则被认定为确立信赖保护原则的基础。

同时,应注意的是,法定性原则的客观要求是国家通常不能改变其行为,且国家决定需是可预期的,因此,在客观法角度,这实际上对公民个人利益并不总是保护的,追求客观的法安定则满足了形式法治的需要,但近现代德国宪政观念转向实质法治的内容,即法治为“一个有力的概念,它不仅可用来保护及推行个人在自由社会中的公民权利和政治权利,且亦可用来建立社会的、经济的、教育的及文化的各种条件,在这些条件下,个人的合法期望和尊严得以付诸实现”,因此,相应的,在客观化的法安定性原则之外,也产生了“主观化的法安定性原则”{8},即其信赖保护原则更多的表现为作为公民防御权的主观权利,其目的在于为公民个人的信赖提供法律保护,其实质意义是以信赖保护请求权的方式来实现个人权利的具体化。

(五)多支柱说

持多支柱说观点的学者认为上述学说观点都有其相当程度的合理性,因此认为信赖保护原则的法理基础有多个来源,其中比较典型的是有的学者认为信赖保护原则的法理基础可以划分为为四个,包括法治国家原则、法安定性原则、诚实信用原则及基本权利的要求。当然,还有部分学者对信赖保护原则的多个法理基础划分不同,但基本确定将法安定性原则与诚实信用原则共同作为信赖保护原则的法理基础。以上学者的学说可概称为多支柱说。

(六)法理基础的证成

通过上述对众多学者们的观点陈述,不难发现信赖保护原则的法理基础在学界不仅是有争议的,并且各学说还存在相当的冲突性,因此,为研究的严谨性、科学性,有必要经过比对分析,论证出信赖保护原则的法理基础。因为研究的对象是信赖保护原则的法理基础,因此设定的各学说的对比参照物为信赖保护原则,通过类比的推理方法推导出其法理基础,并且在推理的过程中都需要经过与各法理基础的核心要件进行类比,从而得出结论。

其一,类比的是诚实信用原则与信赖保护原则,该原则为信赖保护原则的法理基础在学界讨论最为激烈,部分学者持“公法私法化和私法公法化的趋势”{9}的学说观点,基于此,为防止学术“偏狭”,本文暂时移除诚实信用原则的私法属性,但诚实信用原则类推说也很难自圆其说。诚实信用原则的核心要件在于双方对彼此的承诺要诚实守信,否则承担违约责任,而信赖保护原则是指行政主体对已作出行政行为让相对人产生信赖利益需要保护,不得随意变更,这与行政机关是否诚实守信无关,因为行政机关作出行政行为的要求标准是合法合理,其变更的标准也是合法合理,其作出的行政行为并非等同于向相对人作出某种承诺,而是依职权实施的行政行为,只是基于行政相对人的无过失的信赖依法给予保护而已,且保护责任依法确定而非承担违约责任。

除此之外,上述二者区别还有适用主体是平等主体之间的财产关系的法律原则,而行政主体与行政相对人之间的关系由于行政行为只能由行政主体向相对人作出,因此行政主体往往占有优势,二者地位在行政行为作出过程中并不对等。其次,诚实信用原则多数情形是双向的,是彼此的诚实信用,而信赖保护是单向的,是行政主体应对相对人的正当信赖利益进行保护。最重要的是,诚信原则乃是基于意思自治与契约自由的要求,而信赖保护原则体现的是宪法层面的法治原则宪政要求,二者要求与位阶并不相同。因此,信赖保护原则与诚实信用原则有本质的区别,二者非类推关系,而是各自具有单独意义的法律原则。当然,有的同学采用部分学者的学说,认为行政法领域也存在着行政法部门意义上的的诚实信用原则,但因该学说与信赖保护原则已无关联,故在此不展开论述。

其二,类比的是合法预期保护原则与信赖保护原则。合法预期获得保护的核心要件在于“合法”,而信赖保护获得保护的核心要件在于正当且无过失的信赖利益,二者核心要件有一定的相似性,但合法预期有赖于公权力机关的裁量,而信赖保护更偏重于公民个人的形成的信赖利益是否值得保护,对于合法性并无硬性要求。其次,合法预期的具体内容是对行政主体作出行政行为前及遵循前行为的预期期待,对于公民此种期待,法律应当提供程序的保护,即使有的学者认为合法预期包括实体保护,但实体上的保护是与行政行为撤销理论联系在一起{10}。而信赖保护,是公民对行政主体业已作出的行政行为衍生的信赖利益的保护,这种保护不仅是程序保护,更是公民实体权利,实体权利包括行政行为的存续与撤销,而非仅指行政行为的撤销。最后,正如余凌云教授所定义的,合法预期保护的不是权利也不是利益,而是对行政行为的信赖,而信赖保护原则则明确其保护的是公民的值得信赖保护的衍生利益。有上述对比可见,二者虽有一定的相似性,但却有本质的区别。

其三,因为持“法本质说”与“法律一般思想”的学者意见大体一致,且此两学说基础都在于通过对法产生的一般规律的阐述推导出行政法的信赖保护原则,因此将两学说一并与信赖保护原则类比。对两学说分析可以发现,两学说核心要件侧重分析于法的共性与其起源本身,只是对法源于国民的认知与法存在的一般规律有所认知差异,因此,两学说的核心要件其实对任何法律原则都有相当的适应性,因为任何法律原则都离不开法律这一载体,是法律的抽象化概括,如果不研究原则本身的特殊属性,而从法的一般共性、起源为基础推导出原则应当具有的法律性,实则为“万能法理基础”,两学说只能论证信赖保护原则也是法律原则,但对其行政法意义、信赖保护的原因,并无特异性分析,因此,选择类比推理法,如果无其他学说与信赖保护原则更为吻合,则两学说可以成为信赖保护原则的法理基础,质言之,此两种学说,为法律原则的“兜底”学说。

其四,将法安定性原则与信赖保护原则类比。首先,从二者的核心要件进行类比,法安定性原则分为客观化法安定性原则与主观化法安定性原则,而主观化法安定性原则是实质法治内容,其为对形式法治的修正,在行政法上的体现即为公民基于信任遵守了行政主体作出的行政行为,然而行政主体此时,即使依法撤销、废止其已作出的行政行为,但致使行政行为不再具有可预期,形式上合法而实质上忽略了对人的尊严的尊重与保护,违背了公民对其的信任,也使得法的安定性与权威性受到质疑,基于此,应当赋予公民以防御的权利,以保障公民对法律的可预期及尊重其的信任。而信赖保护原则的核心要件即行政相对人对公权力的行使结果(这种公权力的行使主体往往是行政机关),产生了合理信赖,并基于该信赖衍生了正当利益,法律制度就应当对该利益进行保障。公权力的主体不能任意变动这种行为,如果变动,应当进行利益衡量或者补偿,核心要件上与主观化法安定性原则吻合。其次,从效力层级类比,法安定性原则在德国法上源于法治原则,是宪法层级位阶原则,同样,信赖保护原则能够对依法行政原则这一宪法位阶原则形成限制,同样为宪法层级原则位阶原则,二者效力相同。最后,信赖保护原则是公民基于确信与期望之间的心理状态而衍生正当利益,具有主观性,而主观化法安定性原则,同样为公民为实现个人权利的防御性权利,具有主观性。综上,经过类比,法安定性原则从其核心本质、效力层级及权利的主观性上为信赖保护原则提供了法理支撑,足以成为信赖保护原则的法理基础。

除此之外的多支柱说,其多支柱经过类比推理,不少支柱学说本身与信赖保护原则本质冲突。因此,仅仅将众多学说进行累积而不加以分析的多支柱说,无异于跳过本质谈现象,其本身更多是对信赖保护原则外在表现进行相似描述,而非对其法理基础的分析、研究,该学说的理论前提通过上文已被证伪,其结论自然不可信。

综上,笔者认为,信赖保护原则本质为主观化法安定性原则,其法理基础为法安定性原则,是实质法治的体现。

三、结语

信赖保护原则的法理基础之所以能够在学术界引发广泛讨论,除了体现了比较法意义上的学术研究之外,更多的在于该原则体现了对公民权利的尊重与保护,是实现实质法治国家的表现之一,但正如有的学者所言,“理论研究不能离开本土文化,更不能脱离我国现有的行政法律制度。结合我国法律制度的特色,借鉴国外先进的理论成果,在此基础探索出独具特色的中国行政法制建设之路,方为良策”{11}。对于域外原则的探讨不能脱离我国的实践,应当是以基于以我为主,为我所用的态度进行分析与研究。

通过对信赖保护原则法理基础的剖析,能够更为准确的掌握该原则的内涵,从而为今后如基于实践需要,而借鉴该原则提供有益的先行研究,因此,本文旨在通过讨论信赖保护原则的法理基础,从而能够在为学术探讨开拓思路之余为我国实践需要提供一定的学术建议。

[责任编辑:郑男]

【注释】 作者简介:郭林雄(1994-),男(瑶族),湖南溆浦人,2016级宪法学与行政法学专业硕士研究生。

【参考文献】 {1}[德]卡尔·拉伦次.法学方法论[M].陈爱娥,译.北京:商务印书馆,2003:84.

{2}马怀德.行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,2007:25.

{3}胡建淼,江利红.行政法学[M].北京:中国人民大学出版社,2010:76.

{4}[日]盐野宏.行政法总论[M].杨建顺,译.北京:北京大学出版社,2008:53.

{5}余凌云.行政法上合法预期之保护[J].中国社会科学,2003,(5).

{6}黄学贤.行政法中的信赖保护原则[J].法学,2002,(5).

{7}刘飞.信赖保护原则的行政法意义——以授益行为的撤销与废止为基点的考察[J].法学研究,2010,(6).

{8}炽亚.国际法律学家会议发表德里宣言[J].国外社会科学文摘,1959,(5).

{9}潘荣伟.政府诚信行政法中的诚信原则[J].法商研究,2003,(3).

{10}王锡锌.行政法上的正当期待保护原则述论[J].东方法学,2009,(1).

{11}周维峰.论行政法信赖保护原则[J].政法论丛,2003,(2)

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