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北京一中院案例:行政复议申请人是否具有要求国土部门查处土地违法的给付请求权?

发布时间:2017-11-15 09:16:00 作者: 来源:

根据行政复议法第二条的规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,可以依据该法申请行政复议。因此,行政复议制度具有救济个人合法权益的属性。但行政复议的申请人能够通过行政复议途径主张的“合法权益”应当置于特定的行政法律关系中加以考量。在基于行政相对人的给付请求与行政机关之间产生的行政法律关系中,若行政机关依据相关法律规范并不具有相应的法定职责,或行政相对人请求行政机关所履行的职责不属行政法意义上的法定职责范围,则行政机关相应的作为或不行为均不具有侵犯行政相对人“合法权益”的可能性。在此情况下,行政相对人并不具有要求行政机关对其作出行政行为的给付请求权,其亦不具有针对该不履责行为提起行政复议的请求权。行政复议机关对行政相对人的此类复议申请所作处理,亦不会影响其“合法权益”,属于对当事人权利义务不产生实际影响的行为,进而不属于行政诉讼的受案范围。

【裁判文书】

北京市第一中级人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)京01行初92号

原告武汉恒新物资开发有限公司。

法定代表人陈皓,董事长。

委托代理人刘书庆。

委托代理人郭黎。

被告中华人民共和国国土资源部,住所地北京市西城区阜内大街64号。

法定代表人姜大明,部长。

委托代理人刘敏。

委托代理人王振华。

原告武汉恒新物资开发有限公司(以下简称恒新公司)因诉被告中华人民共和国国土资源部(以下简称国土部)行政复议决定一案,向本院提起行政诉讼。本院受理后,依法组成合议庭,并于2017年3月2日公开开庭审理了本案。原告恒新公司的委托代理人刘书庆、郭黎,被告国土部的委托代理人刘敏、王振华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2016年6月28日,恒新公司以武汉市中联房地产开发有限公司(以下简称中联公司)及武汉市江汉区人民政府、武汉市国土资源和规划局等部门为被举报人,向湖北省国土资源厅(以下简称湖北省国土厅)寄交《武汉市中联房地产开发有限公司房地产开发项目CFD时代财富中心涉嫌严重土地违法的实名举报信》,在信中恒新公司对举报事项的描述为:1.武汉市江汉区人民政府以及武汉市国土资源和规划局等市政府相关职能部门的相关涉案人员与中联公司涉嫌共同以违法手段--即以虚假土地置换等手段为中联公司非法获得位于武汉市江汉区新华路与长江日报路交汇处的13,812.15平方米(含举报人房屋上土地)商业服务用地的土地使用权,用于开发“CFD时代财富中心”商业房地产开发项目(更名前为“新华府”项目),该案还涉及其他一系列违法行为,涉嫌造成国有资产流失超4亿元,严重危害了公共利益和国家利益;2.在中联公司涉嫌以虚假土地置换违法获得武汉市江汉区新华路与长江日报路交汇处土地之后,在其“新华府”(后更名为“CFD时代财富中心”)建设项目已完成地上两层、地下两层施工的情况下,武汉市江汉区人民政府又违法侵吞巨额国有资产的中联公司“新华府”商业房地产开发项目提供915平方米扩大用地,于2013年9月4日作出的《房屋征收决定公告》(江汉房征决字〔2013〕第1号),假借“公共利益”之名,对举报人所有的、位于新华下路32号房屋实施征收,该征收行为不仅明显不符合以公共利益为前提的法定行政征收条件,严重侵犯了举报人的合法权益,而且严重违法违规,使正在建设中的“新华府”项目大幅度更改规划、违法调高容积率,严重违反《建设用地容积率管理办法》以及国务院明令禁止的“建设项目边勘察、边设计、边施工”的“三边工程”,即建设项目开工后、正在建设中更改规划属于严重违法违规行为,再次造成国家巨额经济损失。恒新公司请求湖北省国土厅履行法定职责,立即调查、制止、查处恒新公司所举报的、正在进行的侵害国家以及其利益的一系列违法行为;并预防和避免恒新公司所举报的违法行为进一步地对国家和个人造成更大的经济损失和不良社会影响;依法追究涉案的不法人员的法律责任;挽回国家以及恒新公司的经济损失,维护国家以及恒新公司的合法权益。

湖北省国土厅收到举报信后,未进行处理亦未给予恒新公司答复。恒新公司不服,向国土部提出行政复议申请。复议请求为:请求责令湖北省国土厅依法履行其于举报信中提出的事项。

2016年11月7日,国土部收到该复议申请。11月14日,国土部对湖北省国土厅作出行政复议通知书(国土资复议〔2016〕1956号),要求该厅进行书面答复并提交有关证据、依据等材料。11月23日,湖北省国土厅向国土部作出书面答复称:我厅于2016年7月收到的恒新公司的举报信,其所反映的问题与2016年5月第一财经日报报道的《武汉土地市场上演“以假换真”戏法涉嫌侵吞国有资产超4亿》报道为同一事项,且我厅已转交武汉市国土资源和规划局进行了调查核实,我厅对恒新公司提交的材料不再重复交办武汉市国土资源和规划局进行调查处理。我厅对恒新公司的举报事项已经依法履行了职责,请求国土部依法驳回恒新公司的行政复议申请。12月30日,国土部作出行政复议决定书(国土资复议〔2016〕2227号,以下简称被诉复议决定)。主要内容为:依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《国土资源行政处罚办法》第五条以及《湖北省国土资源监督检查条例》第七条的规定,恒新公司向湖北省国土厅寄交举报信的请求事项,不属于湖北省国土厅的管辖范围,湖北省国土厅没有查处的法定职责。但是根据有关法律法规规定,对恒新公司申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的职责,遵循正当程序原则,从便民利民角度出发,为从源头上化解纠纷,减少群众误解,行政机关应当有所处理,湖北省国土厅收到恒新公司举报信后,自行认定为重复事项不作任何处理及答复,应当认定不作为。国土部根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第二十八条第一款第二项的规定,决定湖北省国土厅对恒新公司提交的《武汉市中联房地产开发有限公司房地产开发项目CFD时代财富中心涉嫌严重土地违法的实名举报信》在法定期限内履行相应职责。2017年1月5日,国土部向恒新公司邮寄被诉复议决定。恒新公司收到后不服,于2017年1月16日诉至本院。

原告诉称:一、被告认定原告举报信的请求事项不属于湖北省国土厅的管辖范围,其没有查处职责,属于事实认定错误,适用法律错误。武汉市国土资源和规划局在原告举报事项中涉嫌实施众多重大违法行为,依法不具有查处自己违法行为的职责,应当回避。原告举报事项涉及武汉市政府违法批地、批文违法,因此举报事项应当由上一级湖北省人民政府相关单位查处,依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条,《国土资源行政处罚办法》第二条、第五条、第六条,《湖北省国土资源监督检查条例》第八条、第十三条、第十四条的规定,原告举报事项属于湖北省国土厅管辖范围;二、湖北省国土厅在行政复议答复中认为已对原告的举报事项作出处理不再重复交办,足以证明被告认定湖北省国土厅没有管辖职责违法;三、原告的举报信中反映的违法事项多于武汉市国土资源和规划局基于第一财经日报报道进行调查的事项,被告虽然要求湖北省国土厅对原告举报事项进行答复,但认定了该厅没有管辖职责,是避重就轻;四、湖北省国土厅超过法定期限未对原告的举报信采取任何处理措施,属于不履责行为,造成国有资产重大损失,产生了极其恶劣的社会影响。综上,请求人民法院依法撤销被诉复议决定,责令被告重新作出复议决定,并责令湖北省国土厅对原告的举报事项在法定期限内履行调查处理职责,并依法回复原告。

被告辩称:一、被诉复议决定认定事实清楚,适用法律正确。湖北省国土厅对原告举报事项不具有查处职责,但其收到原告举报信之后,未作任何处理或答复属于不作为,应当从便民利民角度对原告进行答复;二、被诉复议决定程序合法。综上,请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定,提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据行政复议法第二条的规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,可以依据该法申请行政复议。因此,行政复议制度具有救济个人合法权益的属性。但行政复议的申请人能够通过行政复议途径主张的“合法权益”应当置于特定的行政法律关系中加以考量。在基于行政相对人的给付请求与行政机关之间产生的行政法律关系中,若行政机关依据相关法律规范并不具有相应的法定职责,或行政相对人请求行政机关所履行的职责不属行政法意义上的法定职责范围,则行政机关相应的作为或不行为均不具有侵犯行政相对人“合法权益”的可能性。在此情况下,行政相对人并不具有要求行政机关对其作出行政行为的给付请求权,其亦不具有针对该不履责行为提起行政复议的请求权。行政复议机关对行政相对人的此类复议申请所作处理,亦不会影响其“合法权益”,属于对当事人权利义务不产生实际影响的行为,进而不属于行政诉讼的受案范围。

本案中,原告请求湖北省国土厅对武汉市江汉区人民政府、武汉市国土资源和规划局等部门以及中联公司在“新华府”(后更名为“CFD”时代财富中心)项目中涉嫌土地违法等行为履行查处职责并回复原告,追究相关人员责任。首先,从层级管辖看,湖北省国土厅不负有直接查处原告所举报事项的法定职责。根据《国土资源行政处罚办法》第五条、《湖北省国土资源监督检查条例》第七条的规定,一般情况下,国土资源违法案件由违法行为发生地的县级国土资源行政主管部门管辖,省级国土资源主管部门并非初始管辖机关。在案证据尚不足以证明本案所涉土地违法行为系《国土资源行政处罚办法》第六条规定的应当由省级国土资源主管部门管辖的案件。其次,原告请求湖北省国土厅对武汉市江汉区人民政府、武汉市国土资源和规划局等部门的土地违法行为履行查处职责,属于行政机关之间基于事务管辖进行内部监督的范畴,明显不属于行政法意义上的法定职责范围。再次,本案中,并无法律规范规定湖北省国土厅应当就原告的此类举报事项进行回复。被告作为湖北省国土厅的上级机关,在被诉复议决定中要求湖北省国土厅对原告进行答复,并非基于法律法规的强制性规定,而是上级行政机关对下级行政机关服务行政的更严格要求,对原告的权利义务不产生实际影响。

基于上述分析,原告并不具有针对湖北省国土厅的行为向被告提出行政复议申请的请求权。被告对原告的复议申请作出的被诉复议决定不会对原告权利义务产生实际影响。据此,原告提起的本案诉讼,不属于行政诉讼的受案范围,依法应予驳回。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第八项之规定,裁定如下:

驳回原告武汉恒新物资开发有限公司的起诉。

案件受理费50元,于本裁定生效后退还原告武汉恒新物资开发有限公司。

如不服本裁定,可在裁定书送达之日起十日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于北京市高级人民法院。

审 判 长  龙 非

审 判 员  魏浩锋

代理审判员  范术伟

二〇一七年七月十日

法官 助理  尹 粤

书 记 员  郝昊嵩

 

来源:行政涉法研究

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