行政应诉当前位置:首页->政府法律顾问->行政应诉

行政机关协助司法程序而出具的意见不具有可诉性

发布时间:2017-11-15 09:16:00 作者: 来源:

【裁判要点】

当案件系属于司法程序时,除非法律法规另有规定,否则主导该司法程序的司法机关对该程序的最终决定的合法性对外独立承担法律责任,对于该决定所依据的事实是否充分以及法律适用是否正确,既有自行认定的权力,亦应对此承担法律后果,此即所谓“程序责任原则”。司法机关固然可以为了审理案件的需要,就相关事实或者法律问题征询有关行政主管机关的意见。行政机关是为协助司法程序而出具意见,并非基于行政机关自行主导的行政程序,且仅是基于司法机关提供的相关材料出具专业意见,对于事实依据是否充分或者法律适用是否正确,行政机关并不承担法律责任。因此,行政机关的回复意见只能作为司法机关审理案件的参考,并不具有法律上的拘束力。如果认为此种意见具有对外法律拘束力,则将导致司法机关将其部分司法审判权实际上让渡给行政机关,有悖基本的法治原则。如果进一步在行政诉讼程序中,人民法院对行政机关意见进行实体审查并予以确认,即从行政审判的角度确认了行政机关意见的法律拘束力,同样构成对正在进行的其他司法程序的不当干预。

【裁判文书】

北京市第一中级人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)京01行终383号

上诉人(一审原告)常州市唯竺智能科技有限公司,住所地江苏省常州市钟楼区五星乡汤家村委南方电器厂北。

法定代表人崔建义,董事长。

委托代理人崔爱强。

被上诉人(一审被告)江苏省质量技术监督局,住所地江苏省南京市草场门大街107号龙江大厦。

法定代表人刘大旺,局长。

委托代理人王步顺。

委托代理人胡强。

被上诉人(一审被告)中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局,住所地北京市海淀区马甸东路9号。

法定代表人支树平,局长。

委托代理人刘辉。

委托代理人芦彦琨。

上诉人常州市唯竺智能科技有限公司(以下简称唯竺公司)因回复及行政复议决定一案,不服北京市海淀区人民法院(2016)京0108行初811号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,于2017年5月12日公开开庭审理了本案。上诉人唯竺公司的委托代理人崔爱强,被上诉人江苏省质量技术监督局(以下简称江苏质监局)的委托代理人王步顺、胡强,被上诉人中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局(以下简称国家质监检验检疫总局)的委托代理人刘辉、芦彦琨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明:2016年4月26日,江苏省常州市中级人民法院(以下简称常州中院)向江苏质监局发出《函》,大致内容为:该院审理的唯竺公司与河津市炬华铝业有限公司买卖合同纠纷一案中,需要查明唯竺公司生产的“称重包装生产线”是否需要办理计量器具许可证;如需办理,唯竺公司是否已领取了计量器具许可证。随函附件:河津市炬华铝业有限公司铝粉项目称重包装线操作、维护说明书。2016年5月20日,江苏质监局作出苏质监行函〔2016〕9号《关于对常州市唯竺科技有限公司生产的“称重包装生产线”是否需要办理制造计量器具许可证函的回复》(以下简称《回复》),内容为:“结合贵院提供的《河津市炬华铝业有限公司铝粉项目称重包装生产线操作、维护说明书》中对产品的描述,根据国家JJF1181-2007《衡器计量器具术语及定义》相关条款,‘重力式自动装料衡器是把散装物料分成预定的且实际上恒定质量的装料,并将此装料装入容器的自动衡器。它基本上由与称重单元相关联的自动给料装置及相应的控制和卸料装置组成’,‘定量包装秤是具有包装功能的重力式自动装料衡器’。认定该产品是具有包装功能的重力式自动装料衡器系统,属于国家依法管理计量器具目录(型式批准部分)自动衡器类中重力式自动装料衡器,应当办理《制造计量器具许可证》。截至目前,该企业尚未提交过相关的许可申请材料。”唯竺公司对该《回复》不服,向国家质监检验检疫总局提起行政复议,国家质监检验检疫总局于2016年8月23日作出(国)质检复决字〔2016〕85号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定),维持了江苏质监局作出的《回复》。唯竺公司于2016年9月2日提起行政诉讼。

庭审中,唯竺公司当庭陈述称其生产的“称重包装生产线”由水平螺旋集料机、斜螺旋输送、垂直螺旋给料装置、称重装置、夹袋机构、电气单元、皮带输送机、热合机、缝合单元等九种不同设备产品组成。

2017年2月17日,一审法院判决认为:《中华人民共和国计量法》(以下简称计量法)第四条第二款规定:“县级以上地方人民政府计量行政部门对本行政区域内的计量工作实施监督管理。”《制造、修理计量器具许可监督管理办法》(以下简称《办法》)第五条第二款规定:“省级质监部门负责本行政区域内制造、修理计量器具许可监督管理工作。”江苏质监局作为本辖区内负责制造、修理计量器具许可监督管理工作的主管部门,具有对相关计量器具进行监督管理的法定职责。江苏质监局作出的《回复》对唯竺公司的权利义务产生实际影响,属于人民法院行政诉讼受案范围。

计量法第十二条第一款规定:“制造、修理计量器具的企业、事业单位,必须具备与所制造、修理的计量器具相适应的设施、人员和检定仪器设备,经县级以上人民政府计量行政部门考核合格,取得《制造计量器具许可证》或者《修理计量器具许可证》。”《办法》第三条规定:“本办法所称计量器具是指列入《中华人民共和国依法管理的计量器具目录(型式批准部分)》的计量器具。”国家质监检验检疫总局公告2005年第145号《中华人民共和国依法管理的计量器具目录(型式批准部分)》(以下简称《目录》)第12条规定了自动衡器包括“重力式自动装料衡器、连续累计自动衡器(皮带秤)、非连续累计自动衡器、动态汽车衡(车辆总重计量)、动态称量轨道衡、核子皮带秤”。《衡器术语》中3.3.5.21将重力式自动装料衡器定义为:“把散装物料分成预定的且实际上恒定质量的装料,并将此装料装入容器的自动衡器。它基本上由与称重单元相关联的自动给料装置以及相应的控制和卸料装置组成。”

该案中,唯竺公司生产的“称重包装生产线”由水平螺旋集料机、斜螺旋输送、垂直螺旋给料装置、称重装置、夹袋机构、电气单元、皮带输送机、热合机、缝合单元等九种不同设备产品组成。上述设备包括了称重、给料、控制、出料等装置,这几部分共同构成了重力式自动装料衡器的基本要素,符合《衡器术语》中3.3.5.21对于重力式自动装料衡器的定义。因此,唯竺公司生产的“称重包装生产线”属于重力式自动装料衡器的范畴,应当办理《制造计量器具许可证》。江苏质监局作出的《回复》认定事实清楚,适用法律规范正确,并无不当。唯竺公司要求撤销江苏质监局作出的《回复》的诉讼主张,缺乏法律与事实依据,法院不予支持。在行政复议过程中,国家质监检验检疫总局亦履行了行政复议的相应程序,复议决定亦无不当。综上所述,一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回唯竺公司的全部诉讼请求。

上诉人唯竺公司不服一审判决,请求撤销一审判决,撤销《回复》。其上诉理由主要为:一、被上诉人主观将一套称重包装生产线认定成一台重力式自动装料衡器,一审法院对此未予审查。称重包装生产线由九种不同设备产品组成,其中两只计量器具产品是上诉人外购产品,并提供了相应的许可证明;二、《回复》内容无法可依,认定程序严重违法,江苏省质监局既未到现场实地查看实物,亦未查明事实依据便进行认定错误;三、在后续案件中,江苏省质监局又将称重包装生产线与重力式自动装料衡器区分,自相矛盾。

被上诉人江苏质监局、国家质监检验检疫总局均表示同意一审判决,请求二审法院判决予以维持。

本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。所谓行政行为,是指行政机关在履行行政职责的过程中,对外作出的设立、变更或者终止行政法律关系的意思表示,而被诉《回复》是否属于上述规定所指的可诉行政行为,取决于其是否具有对外设立、变更或者终止行政法律关系的法律效果。

当案件系属于司法程序时,除非法律法规另有规定,否则主导该司法程序的司法机关对该程序的最终决定的合法性对外独立承担法律责任,对于该决定所依据的事实是否充分以及法律适用是否正确,既有自行认定的权力,亦应对此承担法律后果,此即所谓“程序责任原则”。司法机关固然可以为了审理案件的需要,就相关事实或者法律问题征询有关行政主管机关的意见。行政机关是为协助司法程序而出具意见,并非基于行政机关自行主导的行政程序,且仅是基于司法机关提供的相关材料出具专业意见,对于事实依据是否充分或者法律适用是否正确,行政机关并不承担法律责任。因此,行政机关的回复意见只能作为司法机关审理案件的参考,并不具有法律上的拘束力。如果认为此种意见具有对外法律拘束力,则将导致司法机关将其部分司法审判权实际上让渡给行政机关,有悖基本的法治原则。如果进一步在行政诉讼程序中,人民法院对行政机关意见进行实体审查并予以确认,即从行政审判的角度确认了行政机关意见的法律拘束力,同样构成对正在进行的其他司法程序的不当干预。

本案中,常州中院在审理相关民事案件的过程中,就案件的相关问题征询江苏质监局的意见,江苏质监局基于上述要求而作出《回复》,即是行政机关在司法程序中应司法机关的要求而出具的意见,并非基于江苏质监局主导的行政程序而作出的行政行为,其仅能作为法院民事审判的参考,并不具有法律拘束力。一审法院对该《回复》进行实体审查并确认其合法性,将导致该意见的结论基于行政生效判决的既判力而具有法律拘束力,从而成为民事司法程序中法院认定案件事实和适用法律的障碍。

综上,被诉《回复》并非行政诉讼法所指的行政行为,唯竺公司针对《回复》提起的本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定,唯竺公司提起的本案诉讼应当予以驳回,其针对被诉复议决定提起的诉讼亦应一并驳回。一审法院对唯竺公司的起诉进行实体审理错误,本院依法予以纠正。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第一项的规定,裁定如下:

一、撤销北京市海淀区人民法院(2016)京0108行初811号行政判决;

二、驳回上诉人常州市唯竺智能科技有限公司的起诉。

上诉人常州市唯竺智能科技有限公司预交的一、二审案件受理费各50元,本裁定生效后退还常州市唯竺智能科技有限公司。

本裁定为终审裁定。

审 判 长  龙 非

审 判 员  魏浩锋

代理审判员  范术伟

二〇一七年七月五日

法官 助理  祝飞宇

书 记 员  郝昊嵩

来源:行政涉法研究

【相关新闻】

【附件下载】